Adelfo Regino Montes/La Jornada
Después de una larga historia de invisibilización y negación hacia los pueblos indígenas y de los desencuentros suscitados, particularmente en el año 2001, a raíz de las impugnaciones a la reforma indígena presentadas por los municipios indígenas del país, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha generado una señal esperanzadora en el sentido de avanzar hacia un desarrollo jurisprudencial que reconozca y garantice los derechos de los pueblos indígenas establecidos en el derecho nacional e internacional.
Con el antecedente inmediato de la controversia constitucional 32/2012 promovida por el municipio purépecha de Cherán, Michoacán, el pleno de la SCJN resolvió el día 19 de octubre del año en curso las acciones de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumulados 86/2015 y 91/2015, declarando la invalidez del decreto 1295 mediante el que se expide la Ley de Sistemas Electorales Indígenas para el Estado de Oaxaca.
Al respecto, el ministro ponente Jorge Mario Pardo Rebolledo argumentó que esta ley había sido emitida por el Congreso de Oaxaca en contravención a lo dispuesto en el artículo 2 de la Constitución federal, en particular el primer párrafo del apartado B, que dispone: “La Federación, los estados y los municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos”.
Sobre esta base constitucional, el ministro Pardo Rebolledo alegó que cualquier legislación susceptible de afectar los derechos de los pueblos indígenas debería considerar la participación de dichos pueblos antes de que se expida y entre en vigor, cuestión que lamentablemente no ocurrió al emitirse la Ley de Sistemas Electorales Indígenas para el Estado de Oaxaca, pues en el expediente relativo no se encontró ninguna constancia de que se haya dado dicha participación o consulta.
En consonancia con esta línea de argumentación, todos los ministros presentes se refirieron de manera expresa a que, al no tomarse en cuenta la participación de los pueblos indígenas en el proceso legislativo, se estaban vulnerando los derechos reconocidos en el artículo 2 de la Constitución federal, en especial el relativo a la libre determinación y autonomía.
En su exposición, la ministra Margarita Luna Ramos, además de citar el precepto constitucional antes invocado, se refirió explícitamente al artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, relativo a pueblos indígenas, que establece el deber de los estados de: “… Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos directamente”.
En este contexto, el ministro Alberto Pérez Dayán manifestó su preocupación por el hecho de que dichas acciones de inconstitucionalidad fueron presentadas por dos partidos políticos locales (Partido Unidad Popular y el Partido Social Demócrata) y uno nacional (Partido Acción Nacional), y no por los municipios indígenas que en este caso serían los interesados, y además señaló que la invalidez de la ley de referencia podría dejar sin una base normativa a dichos municipios.
A este respecto, es importante señalar que el Consejo Consultivo de los Pueblos Indígenas y Afromexicano de Oaxaca, que es una instancia de participación y consulta de los pueblos indígenas, fundamentada en el artículo 25 de la Constitución estatal, presentó a la SCJN, el día 12 de octubre del año en curso, un amicus curiae en el que alegó la inconstitucionalidad de la Ley de Sistemas Electorales Indígenas, por contravenir el artículo 2 de la Constitucional federal, y en particular por la circunstancia de que no se había dado un proceso de consulta y participación en la elaboración de la misma.
LA SCJN Y LOS DERECHOS INDÍGENAS (II)
Con el antecedente inmediato de la controversia constitucional 32/2012 promovida por el municipio de Cherán, Michoacán, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolvió el pasado 19 de octubre las acciones de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumulados 86/2015 y 91/2015, declarando la invalidez del decreto 1295 mediante el que se expide la Ley de Sistemas Electorales Indígenas para el Estado de Oaxaca.
Esta importante resolución, tomada por unanimidad por las ministras y los ministros de la SCJN, tiene un especial significado para los pueblos indígenas de México, por las siguientes razones:
Uno de los más importantes reclamos de los pueblos indígenas es que generalmente se hacen las leyes o se toman medidas de carácter administrativo sin que haya una consulta y participación de los pueblos interesados. O bien, en algunos casos se hacen procesos de consultas o diálogo con los pueblos indígenas, pero no se retoman y respetan los resultados de las mismas. Esto último fue lo que ocurrió con la reforma constitucional sobre derechos indígenas en 2001, en que se había dado un proceso de participación de los pueblos indígenas en los Diálogos de San Andrés sobre “derechos y cultura indígenas”, pero no se respetaron sus postulados fundamentales en la reforma citada, lo que trajo consigo una serie de impugnaciones ante la propia SCJN, mismas que fueron sobreseídas por cuestiones de carácter procesal.
Con este nuevo criterio jurisprudencial adoptado por la SCJN, toda legislación, incluidas reformas constitucionales y legales, que sea susceptible de afectar los derechos de los pueblos indígenas debe ser elaborada con la participación y consulta de dichos pueblos; de lo contrario serán declaradas inválidas, como ha ocurrido con la Ley de Sistemas Electorales Indígenas para el Estado de Oaxaca. Adicionalmente, en caso de que se haya hecho la consulta y los pueblos interesados consideren que no se han retomado sus planteamientos, también podrán hacer las impugnaciones correspondientes, planteando cuestiones sustantivas.
Si bien en el actual texto del artículo 2 constitucional sólo se establece de manera explícita el derecho a la consulta de los pueblos indígenas en la elaboración de los planes de desarrollo a escala nacional, estatal y municipal, y en la definición y desarrollo de programas educativos de contenido regional, la interpretación amplia y progresiva que ha adoptado la SCJN en relación con los apartados A y B del artículo de referencia permite y autoriza que la consulta abarque una amplia gama de cuestiones en las que sean susceptibles de afectarse los derechos de los pueblos indígenas, tal como lo establecen el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
El establecimiento, diseño y operación de las políticas e instituciones que garanticen la vigencia de los derechos y el desarrollo de los pueblos indígenas deben ser realizado de manera conjunta con dichos pueblos, mediante procesos de participación y consulta. Este aspecto fue altamente controversial en el caso de la Ley de Sistemas Electorales Indígenas que nos ocupa, en virtud de que en ella se estableció un Consejo Estatal de Sistemas Normativos Electorales Indígenas, integrado por tres consejeros nombrados por el Congreso de Oaxaca, a propuesta de la Junta de Coordinación Política, en el que están representados PRI, PRD y PAN.
En una entidad como Oaxaca, en la que se reconoce la existencia de dos sistemas político-electorales para la elección de autoridades municipales –la de partidos políticos y la de sistemas normativos indígenas–, esta forma de constitución e integración del consejo estatal de referencia se consideró una abierta intromisión de los partidos políticos en los municipios indígenas. Por esta razón, el Consejo Consultivo de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos elevó su exigencia a la SCJN a fin de evitar una acción que pretendía abiertamente desmantelar las formas de elección propias de las autoridades indígenas y socavar la autonomía de dichos pueblos.
Atendiendo las preocupaciones del ministro Alberto Pérez Dayán, también es importante señalar que en el actual esquema de distribución de competencias jurisdiccionales, particularmente en el ámbito federal, los municipios, incluidos los municipios indígenas, no tienen la legitimidad procesal para promover acciones de inconstitucionalidad, como sí lo tienen los partidos políticos o algunos organismos constitucionales autónomos. Y en el caso de las controversias constitucionales, en las que los municipios sí tienen dicha legitimidad, por disposición del artículo 105 constitucional, no proceden en cuestiones político-electorales, como es el caso que nos ocupa. Esta es la razón por la que los municipios indígenas no pudieron impugnar la ley aludida.
Asimismo, es importante manifestar que al invalidarse la Ley de Sistemas Electorales Indígenas, los municipios indígenas no se quedan sin un marco normativo que garantice la vigencia de sus sistemas político-electorales, ya que actualmente está vigente el Libro Sexto del Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Oaxaca, titulado “De la renovación de los ayuntamientos que electoralmente se rigen por sistemas normativos Internos” y que es el marco que regula los procesos electorales de los 417 municipios indígenas de la entidad.
Ante una resolución de esta índole, es necesario estar conscientes de que el reconocimiento e implementación del derecho de la participación y consulta, como una de las expresiones de la libre determinación de los pueblos indígenas, no es la panacea mediante la cual habrán de resolverse las condiciones de marginación, exclusión, discriminación y colonialismo que viven dichos pueblos; pero puede ser el punto de partida para que realmente haya una nueva relación de respeto entre los pueblos indígenas, el Estado y las sociedades en que vivimos. Además, es un antídoto ante las regresiones autoritarias y antidemocráticas que se viven en diversos niveles y contextos.
Finalmente, la SCJN se pone al día y es consecuente con las resoluciones y determinaciones que han emitido diversas instancias del Sistema de las Naciones Unidas y del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, como es el caso de las sentencias sobre derechos de los pueblos indígenas que ha generado la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Esperemos que esta resolución sea una luz que alumbre la larga noche en la que nos encontramos.
